[主持人]各位网友上午好,这里是江苏省国土资源厅门户网站《在线访谈》栏目,本期邀请到的访谈嘉宾是张家港市国土资源局局长杨惠亚。首先,请杨局长跟广大网友打个招呼!

[杨惠亚]主持人好!各位网友大家好!很高兴来到省厅《在线访谈》栏目。我代表张家港市国土资源局全体干部职工,向长期关心支持港城国土资源事业发展的社会各界朋友,表示衷心的感谢!也欢迎大家对张家港国土资源工作多提出宝贵意见。

[主持人]今天访谈的主题是“运用系统化思维开创耕地保护新局面” 。我们将围绕张家港市耕地保护经验做法进行访谈,欢迎广大网友踊跃参与。首先请杨局长简要地给我们介绍一下张家港市的情况。

[杨惠亚]好的!张家港市位于长江经济带和21世纪海上丝绸之路交汇处,市域总面积999平方公里,其中陆域777平方公里,下辖8个镇、1个现代农业示范园区、1个双山岛旅游度假区,153个行政村,135个社区居委会,总人口163万,其中户籍人口93万。可以用三句话来概括:

[杨惠亚]第一句话是年轻的建制,古老的土地。张家港历史上曾经分治于常熟、江阴,1962年从两县各划出部分地区合并成立沙洲县,1986年撤县建市,并以境内天然良港—张家港港命名。张家港虽然建制仅56年、建市仅32年,但沿江成陆时间已有万年之久,经考证,东山村遗址距今有8000年历史,比太湖流域河姆渡遗址还早1000年,被称为2010年“全国十大考古新发现”,市内共发现10多处新石器时期古文化遗址。

[杨惠亚]第二句话是厚重的人文,鲜明的特质。张家港是全国唯一的“中国吴歌之乡”,河阳山歌被列为国家级非物质文化遗产。黄泗浦是鉴真东渡的成功启航地。张家港自古崇文尚教、人才辈出,有苏州地区第一个状元陆器,走出了张光斗、钱人元等7名中科院院士。“团结拼搏、负重奋进、自加压力、敢于争先”的张家港精神被列为苏州“三大法宝”之一。荣膺全国文明城市“五连冠”,囊括文明镇、村、单位等7项荣誉,开创了县级市在单届评比中实现文明奖项“大满贯”的先河,先后获得全国首个联合国人居奖、首届“中国生态文明奖”等200多项国家级荣誉称号。

[杨惠亚]第三句话是雄厚的实力,优越的民生。全市综合实力一直位居全国百强县(市)前三甲。2017年,地区生产总值达2606亿元、公共财政预算收入达210亿元,以全国万分之一的土地面积,创造了近千分之四的GDP和千分之一的公共财政预算收入。自主培育和引进世界500强企业56家,拥有入库税收超10亿元企业4家,超5000万元企业92家。19家境内上市公司总市值近3000亿元,列苏州县(市)第一。城乡居民人均可支配收入分别达5.92万元和3.02万元,是全国城乡收入差距最小的地区之一;人均GDP3.28万美元,超过亚洲四小龙中的韩国和台湾地区;村均稳定性收入达960万元,其中超千万村39个,形成全省最大的强村群体。

[主持人]张家港的确是美丽、富饶,令人无限神往。杨局长能否简单介绍一下这块充满魔力的土地家底?

[杨惠亚]根据最新变更调查数据,到2017年年底,张家港市土地总面积为148万亩,农用地61.7万亩,未利用地35.7万亩,建设用地50.6万亩。人均耕地仅为0.48亩,远低于全国1.51亩和江苏省0.86亩的平均水平。任何时候,我们都必须扎紧扎牢耕地保护“篱笆”,护住护好群众“饭碗田”。

[主持人]在经济高速发展的情况下,如何减少资源消耗,优质高效地完成耕地保护任务,成为了一道无法绕过的课题,张家港人以自己的智慧交出了一份靓丽的答卷:实现省国土资源节约集约利用综合评价“三连优”,获评2015年和2017年度省“国土资源节约集约模范市”,张家港市以及乐余镇被表彰为“省级耕地保护激励单位”。

[主持人]这其中当然凝聚着国土人的心血与汗水。市国土局被授予“全省国土资源系统先进集体”。张家港究竟如何实现保护、保障“双赢”?

[杨惠亚]保护耕地和保障发展是相生相克、对立统一的矛盾。如果就保护论保护,必然会陷入“两难”境地,因此,我们坚持系统化思维,从堵疏结合,标本兼治的角度出发,坚持多维度、全方位发力,着力构建“保护+保障”相融相促机制。具体而言,做到了以下三个方面:

[杨惠亚]一是精准供给,管牢少占不占源头。立足规划节约的思路,以耕地保护红线、生态保护红线、城市开发边界“三线”为基本约束,探索土地利用总体规划、国民经济发展规划、城市总体规划、环境保护规划等“多规合一”,充分发挥规划引领、管控和统筹作用。以土地利用总体规划调整完善为契机,梳理重大基础设施和民生项目建设需求,合理安排规划控制指标,有序推进落地上图工作,优化城乡建设用地布局,精准配置有限的发展空间。对各类非农业建设项目进行实地踏勘,科学论证,严格审查,以不占、少占耕地为原则,尤其要避让水田等优质耕地。确需使用耕地的,要认真履行耕地占补平衡义务,实行占一补一,占优补优、占水田补水田。继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能,严把新增产能用地关,决不向产能过剩和低水平重复建设的项目供地。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,推进土地指标有偿使用,用经济杠杆调整土地供应结构,优先保障重大基础设施、先进制造业、现代服务业、战略新兴产业等方面的用地需求;同时,通过提高新增建设用地使用成本,倒逼各用地主体更加主动使用存量土地。2015年以来,全市7000亩新增建设用地指标实现市场化交易。

[杨惠亚]二是精细挖潜,突出集约高效主线。坚持眼睛向内,加强探索研究,力图通过盘活存量,促进资源可持续利用,减轻建设占用耕地压力。树立“亩产论英雄”的导向,按投入强度和单位产出水平,腾退低效企业空间,倒逼落后产能加快淘汰、低效企业转型转产,确保土地资源向优质项目供应,在“有限”的空间里争取“无限”的发展。2014以来,全市累计实施“腾笼换凤”土地1.5万亩,淘汰低端落后企业近500家。利用“三优三保”、城乡增减挂钩、工矿废弃地复垦等政策,统筹开展土地综合整治工作,拓宽建设用地指标来源渠道。建立健全用地批、供、用动态跟踪监管制度,促进批后土地有效利用。结合产业生命周期,缩短工业用地出让年限,2773亩土地按照6+24模式签订出让合同;首期出让年限为6年,到期验收达到出让合同和监管协议要求的转为24年续出让,达不到约定要求的要追究违约责任、限期整改直至终止出让。进一步完善用地激励和约束机制,对诚信企业免收开竣工履约保证金。加大对建设用地复垦补助力度,2017年度按比例拨付补助资金10.7亿元。常态化开展国土资源节约集约利用综合评价,严格兑现奖励措施,对排名前三位的区镇分别给予50亩、40亩和30亩用地指标奖励。

[杨惠亚]三是精致管护,守住数量质量底线。树立依法依规管地用地的理念,不折不扣落实党政领导干部耕地保护主体责任。延伸耕地保护网络,市、镇、村三级“一把手”,切实把耕地保护放在首位。强化底线思维,严守耕地红线,严格落实耕地保护共同责任机制。“耕地保护”作为单一的扣分项目在全市绩效考核中达到上限20分。对划定的42.64万亩永久基本农田,实行永久保护。通过改造中低产田、完善灌溉及排水工程等,统筹推进高标准农田建设。依托西水道综合整治工程,率先开展耕作层剥离再利用工作,推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。严厉打击各类非法占用耕地行为,以“一张图”为基础,积极构建“慧眼守土”工程,安装205个视频探头。通过“天上看、地上查、网上管、视频探”,加强卫片执法检查,搭建“批、供、用、补、查”全过程监管平台,形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作格局。推动国土资源执法关口前移、重心下移,把违法违规问题发现在初始、解决在萌芽。已经开展包括国土资源执法内容的综合执法试点工作,将63项国土资源行政处罚权直接下放凤凰镇。着力增强查处执行的司法威慑力,积极探索违法用地案件“裁执分离”新机制,制定出台了《土地非诉行政执行案件“裁执分离”工作实施办法(试行)》,形成“国土申请、法院裁定、市级指定、区镇执行”新模式。

[主持人]的确,张家港在耕地保护上亮点纷呈,保护成效突出,最主要的是将耕地保护作为中心点,贯穿到国土资源工作的方方面面。永久基本农田更是重中之重,请杨局介绍一下张家港市的有关情况?

[杨惠亚]上级下达我市永久基本农田保护目标为42.45万亩,我们在充分考虑城乡建设用地空间布局的基础上,按照“总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重”的要求,确定了各镇永久基本农田指标分配方案,逐一落实到图斑,圆满完成“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”五项重点任务,实际划定永久基本农田42.64万亩,略多于目标任务。 划定后,我市永久基本农田中实有耕地面积37.32万亩,占永久基本农田比例87.51%。按等级划分的话,全市永久基本农田中五等地18.08万亩、六等地19.23万亩,占永久基本农田中耕地总规模比例分别为48.46%、51.54%,平均利用等为5.52 等。划定后,五等地比例提高,平均利用等与划定前一致。 在对永久基本农田实行最严格保护的同时,深入践行“绿水青山就是金山银山”的理念,遵循“数量不少、质量有提高、自愿调剂和统筹调剂并行”的原则,开展永久基本农田有偿调剂探索,更加显化资源价值,明确因实施重大建设项目确需占用永久基本农田的,对承担补划任务的区镇进行补偿。基准价为10万元/亩,其中,水田20万元/亩。

[主持人]“三优三保”作为“双提升”行动之一,其中之一就是优化农业用地结构布局保护耕地。张家港市的“三优三保”进展如何?

[杨惠亚]完善顶层制度,制定了《关于推进全市土地资源节约集约利用的若干意见》,明确了2017—2020年拆旧复垦2万亩的总目标。相继出台了《复垦项目建库及验收实施意见》、《土地指标管理实施意见》和《市级复垦补助及回购指标资金管理办法》的制度,形成了1+N政策体系。9个板块“三优三保”专项规划获得省政府批准,实现专项规划市域范围全覆盖。2017年,我市1769个复垦地块通过苏州验收,共计5055亩,其中低效工业用地约占36%、农村居民点约占52%。按照45万元/亩补助标准,通过本市初验的先行预付30%,下发补助资金10.7亿元。剩余12亿元将按程序逐步拨付到位。 可以这么说,张家港的“三优三保”工作,无论是量,还是质都取得了明显的成效,特别是对耕地保护工作起到了极大地促进作用。例如,复垦后形成的优质耕地大约占95%。

[主持人]耕作层剥离再利用又称“土壤植皮”技术,张家港在全省范围开展这一工作的时间早、成效好,很多省内外兄弟部门来参观学习,那当时又是基于怎样的考虑?

[杨惠亚]张家港市地处苏南“鱼米之乡”,得天独厚的条件,孕育了大量优质耕地。但每年因建设占用耕地,相当一部分表层土壤白白“流失”了。而我市通过实施通洲沙西水道综合整治工程,能够增加一部分耕地。考虑到新增耕地土壤肥力的培育需要一个较长的周期,开展耕作层的剥离再利用能够大大缩短这一时间。实际操作中,还省却了堆放点这一中间环节,即剥即运即用。 因此,2014年4月,我市通过抄告单形式明确要求将全市建设占用的优质耕作层土壤剥离用于新增耕地质量提升,全力将西水道项目新增耕地建设成为高标准农田,争取成为全省乃至全国耕地保护的示范性工程。

[主持人]耕作层剥离再利用既涉及板块又关乎部门,具体又是如何进行合理分工?

[杨惠亚]按照市政府抄告单的规定,各区镇政府为耕作层剥离再利用责任主体,负责申请剥离;市农委具体负责剥离地块的土壤质量认定、剥离方案制定和新增耕地的高标准农田的规划设计;住建、国土负责对建设项目剥离进行跟踪管理和审查把关;财政负责落实建设资金、出台相关补助方案;市水利局负责对高标准农田项目提供技术支撑及相关业务指导;市西水道公司具体负责实施剥离、运输和高标准农田工程建设。 我们也是有一系列奖惩措施的,对耕作层土壤不按要求剥离再利用的,由市国土局责令限期改正;未按规定实施剥离再利用的建设项目,市国土局不得办理交地手续,市住建局不得发放建设工程施工许可证;对未按规定完成耕作层剥离的经营性用地项目,暂停进入招拍挂程序。对验收合格的耕作层剥离项目,市财政按8元/立方米的标准对所在区镇人民政府予以补助,补助经费主要用于被剥离地块的回填土投资。

[主持人]耕作层剥离再利用可以说是利国利民的一件大好事,但是肯定需要大量的资金,张家港是如何做到收支平衡?

[杨惠亚]这个问题提的非常好,没有资金,任何事情都无法干成。我来算一笔账,目前张家港占补平衡指标使用费为20万元/亩,西水道公司可分配到10万元/亩;对西水道公司开发的新增耕地,通过基本农田有偿调剂,还可获得10万元/亩的基本农田调剂费(如果水田的话能达到每亩20万元);同时,市财政对西水道公司的高标准农田建设补贴标准最高可达2500元/亩。因此,完全可以满足进行耕作层剥离再利用的经费需求。

[主持人]请杨局长给介绍一下如何保证耕作层剥离再利用的质量?

[杨惠亚]我们在耕作层剥离再利用方面是有一套标准化的程序。一是制定耕作层剥离流程图完善工作内容和程序,便于工作对接。二是规范技术要求。重点从地块性质、利用现状、土壤类型、侵入体状况、周围环境等方面进行严格把关,并做好逐级审核批准手续,规范及时地对每个项目地块进行质量认定,确定剥离深度,制定剥离方案。三是严格实施剥离。在实施剥离时,施工单位的施工方案经确认合理后,方能进行施工。监理单位负责施工前的测量,指定运输路线,剥离区域的施工便道等,最后确定施工日期,施工单位按照剥离方案进行施工。剥离结束后,施工单位向监理提出撤场申请,由监理和实施单位核实后,方可撤场。四是加强监督管理。监理单位对施工全过程进行跟踪监督,对剥离深度、面积、范围、土方量等情况实时监管。五是强化联合验收。在项目剥离完工后,由各区镇人民政府提出书面验收申请,市国土局会同市农委、西水道公司依据耕作层土壤剥离质量认定与利用方案,对完成剥离面积、厚度、土方等进行验收。

[主持人]细细一算,张家港市开展耕作层剥离再利用已经三年有余,目前具体的成效如何?

[杨惠亚]通过四年多的扎实推进,累计剥离耕作层超过130万方,建成高标准农田约1万亩,区内土地平整、沟渠路等各项基础设施完善,土壤质地良好,有机质含量高,实现了“占优补优”。目前,已对新增耕地进行公开发包,与承包户签订了承包合同,约定种植方向及管养措施,建立起有效的管护机制。 通过耕作层土壤剥离利用,抢救了土壤资源,可以有效修复各类建设损毁或废弃的土地,防止水土流失,实现区域生态环境系统的良性循环,为自然留下更多生态空间。

[主持人]耕地要实现数量质量生态“三位一体”保护,刚刚,杨局长谈了很多数量、质量方面的做法,生态上有没有一些创新之举?

[杨惠亚]2017年12月29日,市政府印发了《张家港市土壤污染防治工作方案》,要求开展土壤污染调查,实现土壤环境信息化管理,逐步减少污染地块存量,严防新增土壤污染,逐步推进土壤污染治理与修复,明确到2020年和2030年,受污染耕地安全利用率分别达到90%和95%以上。 张家港市将冶炼、化工、焦化、电镀、铅蓄电池等11个重点行业918家企业用地纳入“疑似污染地块名单”;拆旧复垦地块位于该名录内的,必须进行土壤污染环境初步调查,调查结论无污染的才予以复垦验收;今年累计对385个复垦涉及的低效工业地块进行了筛选,明确24个地块必须进行土壤污染调查;对不在“疑似污染地块名单”的企业用地,属地政府可以出具无污染说明,或者委托第三方环评机构出具初步调查报告。若土壤已确实被污染,实施主体在治理达标之后,方可再次予以申请验收,全力确保新增耕地安全、生态。

[主持人]就做好做优新时代耕地保护工作,张家港市接下来还有什么有益的思路和举措吗?

[杨惠亚]其实只要机制运行顺畅,就会形成良性循环。下一步,我市将积极探索建立激励约束机制,一方面,要健全完善耕地保护共同责任机制,形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的局面。另一方面,要创新运用经济手段,探索建立耕地保护补偿机制,让保护耕地者得其利,促进保护责任、保护利益和保护效果的有机统一。 我们将更加深入推进耕地建设性保护,抓住实施“三优三保”的有利契机,今后三年每年拆旧复垦不少于5660亩。开发边界外建设用地原则上“只做减法,不做加法”,即减企业家数、减项目个数、减用地规模;对符合地籍调查为建设用地、且能复垦的低效土地实施“三优三保”,各区镇通过复垦复耕、生态修复、高标准农田改造等措施,发展现代高效农业;对部分不具备复垦条件的,可因地制宜改造为农业设施用地或整治村庄基础设施用地。

[主持人]刚才通过杨局长详实的介绍,我们对“张家港模式”的管控、建设、激励等多措并举的耕地保护新机制有了非常细致的了解。张家港市在耕地保护方面敢于探索,勇于实践,真正将“像保护大熊猫一样保护耕地”的要求落到了实处,由于时间关系,今天的访谈到此结束了,感谢广大网友的积极参与。

[杨惠亚]谢谢主持人!感谢广大网友的热情参与!希望大家一如既往的关心张家港的发展,欢迎社会各界为我们做优做强国土资源管理工作提供宝贵的意见建议。